ANALIZĂ | Igor Munteanu: Câteva concluzii pe marginea reformei teritoriale. Despre amalgamarea „voluntară” fără descentralizare

La 31 iulie s-a închis, cel puțin formal, prima etapă de „amalgamare voluntară”. Cancelaria de Stat a anunțat că 761 din 890 de primării (85%) au adoptat decizii de inițiere a amalgamării, iar 400 au aprobat decizii finale, urmând ca alte 200 să finalizeze procesul până la 31 august. Pentru cele 60 de primării care au refuzat acest proces, mesajul este clar: de aici încolo, Guvernul va dori să le așeze forțat în componența altor primării, cu voia sau fără voia oamenilor.

Privite izolat, procentele arată ca un succes. Privite în context, arată altceva.

1. Congresul Autorităților Locale din Moldova (CALM), cea mai reprezentativă și mai autentică asociație a puterilor locale (a nu se confunda cu diverse copii ștanțate de diverși mânuitori de riglă ai puterii), a contestat public, într-o scrisoare adresată Președintei, președintelui Parlamentului și prim-ministrului, dar și procurorului general, directorului Serviciului de Informații și Securitate, temeiul legal al termenului de 31 iulie. Nici Legea nr. 225/2023, nici Hotărârea Guvernului nr. 925/2023 nu stabilesc o dată-limită de încheiere a amalgamării voluntare, iar evaluarea reformei era prevăzută abia la finele anului 2026. În stilul său, CALM vorbește despre „o ilegalitate majoră” și „o presiune fără precedent” exercitată de Cancelarie și de unii deputați asupra primarilor. De fapt, valul de amalgamări (760 în 2 luni), după numai 2 cazuri în 2025, nu arată deloc natural, ci mai degrabă ca efect al condiționărilor de a primi acces la anumite programe, cum este „Satul European”, doar în funcție de acceptarea amalgamării, ceea ce este, în ochii CALM, „o discriminare vădită”.

2. În plus, Guvernul a promis 3.000 de lei per locuitor pentru localitățile care se amalgamează (de 3 ori mai mult decât în 2025), doar că plata se va face în 2027! Bani nu-s, amalgamați-vă sănătoși! În acest fel, primarii sunt puși să decidă cu pistolul la tâmplă o amalgamare voluntară, poker face, ca s-o evite pe cea „forțată”, în schimbul unui beneficiu posibil în 2027, dintr-un fond aprobat anual și, deci, vulnerabil la rectificări bugetare. CALM a calculat, de altfel, că 8 milioane de lei, promiși de Guvern unui grup de localități amalgamate, nu ar acoperi, de fapt, nici măcar 1 km de drum făcut ca lumea. Este tot mai clar că actualul Guvern pare să fi consumat politețurile: bățul este imediat; morcovul este ipotetic.

Ce fel de reformă vrea acest Guvern?

1. Aș fi ultimul care contestă necesitatea reducerii fragmentării teritoriale în Republica Moldova. Raioanele trebuie să pice fără discuții. În 1998-1999, IDIS Viitorul a oferit asistență Comisiei Juridice a Parlamentului Republicii Moldova în procesul de trecere la județe. În 2002-2003 ne-am opus revenirii la raioane alături de primari curajoși, care s-au organizat în asociații de primari, bătându-se ca la Mărășești contra camarilei lui Voronin pentru descentralizare, ridicând Congresul Puterilor Locale și Regionale ale Europei în susținerea autonomiei locale, astfel încât Consiliul Europei și-a trimis și un reprezentant politic la Chișinău ca să medieze conflictul politic. În 2022, IDIS a creat împreună cu CALM și Promo-LEX „Coaliția pentru Descentralizare”, acel Model de Municipalizare despre care uneori vorbea actualul Prim-ministru, dar incomplet și adeseori superficial.

2. Este evident că Republica Moldova are nevoie de mai multă descentralizare, care să lichideze raioanele, un nivel tot mai centralizator, pus în serviciul Guvernului central, și de repornirea unei descentralizări reale, care să asigure mai multe competențe teritoriale orașelor. Municipalizarea conținea un mecanism de reducere a numărului de primării, de la 900 de autorități publice locale la un număr mai mic, dar păstrând un echilibru organic între voința comunităților și economia de scară a infrastructurii locale. Cu 3 oameni în bătătura primăriei (primarul, secretarul, paznicul), dar fără buget pentru servicii locale, nimeni nu va lua în serios primăria, chiar și după această reformă teritorială agresivă.

3. Aparent, modelul actual de amalgamare va reduce numărul de unități administrative de nivelul I, menținând nivelul II (posibil) la nivelul regiunilor de dezvoltare, dar niciunul dintre cele două paliere ale reformei nu atinge fondul problemei – autonomia fiscală redusă și competențele nedelimitate. Numai 157 de primării își acoperă cheltuielile administrative din venituri proprii; 83% depind exclusiv de transferurile de la bugetul central. Ponderea taxelor locale în acoperirea cheltuielilor publice locale a scăzut brusc, de la 4,3% în 2016 la 2,8% în 2022. Educația și asistența socială, domenii care înghit 80% din bugetele raionale, rămân formal „competențe proprii” ale autorităților locale, dar sunt finanțate integral prin transferuri cu destinație specială de la centru, o contradicție juridică pe care nimeni nu a rezolvat-o și pe care actuala reformă nu o atinge.

4. O primărie amalgamată, mai mare pe hartă, care rămâne la fel de dependentă de transferurile discreționare de la Ministerul Finanțelor (Chișinău) și la fel de lipsită de surse proprii de venit, nu este o primărie mai autonomă. Deloc mai eficientă și mai utilă cetățenilor săi. E aceeași sărăcie, cu altă pălărie – cu mai mulți cetățeni și aceleași limite structurale –, doar că acum problema e mai greu de rezolvat, pentru că unificarea administrativă este ireversibilă, iar personalitatea juridică a satelor înghițite dispare odată pentru totdeauna. Unii se revoltă de confuzia preluată de Cancelarie, care insistă să numească raioane nivelul subnațional, intermediar, care ar trebui să le înlocuiască. Ar fi bine să fim deranjați mai mult de posibila ratare a obiectului acestei reforme mult trâmbițate, când, în loc de a reda primăriilor autonomia decizională și atribuțiile prin care să-și merite existența, riscăm să repetăm un nou mare eșec.

5. Modelul nostru de municipalizare (din 2022), susținut prin consens de toți membrii săi, lega explicit reforma teritorială de transferul de competențe și de resurse financiare noi către nivelul I, cu creșteri salariale de 28-35% fără majorarea bugetului total și cu delegarea educației și asistenței sociale mai aproape de cetățean. Modelul a fost respins. Acum înflorește practica ca ministerele să-și tragă agenții teritoriale fițoase, repetând la indigo practicile Partidului Comuniștilor din Republica Moldova pe educație, asistență socială, dezvoltare, drumuri, practic lăsând autoritățile publice locale la butoniera Guvernului central. Colac peste pupăză, Guvernul adoptă municipalizarea exclusiv la Taraclia, un excepționalism etnic, nicidecum un cadru juridic replicabil la nivel național. Un calendar politic, o hartă mai mică, cu aceleași probleme structurale nerezolvate.

În loc de concluzie

Guvernul are dreptate să spună că fragmentarea este ineficientă. Dar nu are dreptate să pretindă că unirea a 2-8 primării sărace, fără competențe suplimentare și fără venituri proprii garantate, produce automat o administrație mai bună. Dacă adevărul ar fi acesta, n-ar mai fi nevoie de presiuni, de amenințări cu amalgamarea forțată din 2027 și de condiționarea programelor de dezvoltare rurală. Comunitățile s-ar fi unit de bunăvoie, pentru beneficii evidente.

Faptul că nu s-au unit și că a fost nevoie de un termen fără bază legală, de mesaje de intimidare și de o cursă contra cronometru în luna iulie spune ceva esențial despre calitatea noii reforme. Încă nu vorbim despre descentralizare, ci despre o rearanjare teritorială. O hartă administrativă mai mică, ambalată în limbajul descentralizării, dar lipsită exact de conținutul care ar face-o credibilă. Iar o hartă mai mică, fără resurse proprii și fără competențe clare pentru cei care rămân în ea, nu poate livra cetățenilor din sate nici apă curentă, nici canalizare, nici servicii publice mai bune.

Presupun că vor fi mai puțini primari care bat pragurile Guvernului după resurse, plângându-se de lipsuri ori arondându-se pe post de agitatori ai puterii în funcție (alegerile din 2027 bat la ușă), dar la o scară mai mare și fără iluzii cu privire la democrația locală și statul de drept.

Autor: Igor Munteanu, cercetător senior IDIS Viitorul