ANALIZĂ | Alexandru Tănase: Muntele, șoarecele și cronica unei reforme anunțate

În Săptămâna Mare – nu știu dacă este doar o coincidență sau un subtil exercițiu de simbolism politic – Guvernul a făcut public, în sfârșit, Concepția de reformă a administrației publice locale. Am așteptat această viziune cu un interes real, chiar cu o anumită doză de speranță, pentru că, de ani buni, am tot vorbit despre necesitatea de a ne rupe definitiv de vestigiile administrative sovietice și de a construi o administrație locală funcțională, elegantă, care să servească cetățeanul și să nu atârne, ca o piatră de moară, de gâtul bugetului public.

După lectura documentului, nu poți să nu rămâi cu o senzație de confuzie. Fără a recurge la clișeul că „muntele a născut un șoarece”, nu putem să nu observăm discrepanța evidentă dintre acuratețea diagnosticului și tratamentul simptomatic propus.

Ne-am fi așteptat ca reforma administrației publice locale să însemne, în sfârșit, o ruptură clară de modelul administrativ de tip sovietic – acel sistem kolhoznic, construit în jurul satelor aparent „prospere”, dar, în realitate, captive într-o economie de subzistență. Un sistem în care puterea sovietică, pentru a camufla sărăcia, îi garanta fiecăruia câte o sapă, un salariu simbolic de 100 de ruble și un mic „bonus”: dreptul tacit de a mai fura câte un sac de porumb de pe ogoarele kolhozului natal.

Tendințele moderne de reformare a administrației locale mi-au creat așteptarea legitimă că noua Concepție va avea la bază o logică modernă de urbanizare: mutarea accentului de pe sate – devenite, în mare parte, teritorii dezindustrializate, lipsite de alternative economice și reduse aproape exclusiv la o agricultură de subzistență – către centre municipale puternice, capabile să absoarbă, atât administrativ, cât și economic, comunitățile rurale din jur, să concentreze resurse și să genereze servicii publice de calitate, precum și activitate economică reală.

În realitate, autorii reformei au ales să trateze simptomele, nu cauza problemei: păstrează, de facto, vechea structură administrativă, schimbând doar cifrele. În loc de 32 de raioane vor rămâne 10, iar localitățile de 300-500 de locuitori vor fi „lipite” unele de altele până când, printr-un simplu joc aritmetic, se va atinge pragul magic de 3.000. Fostele primării „lichidate” vor rămâne, în esență, acolo unde sunt, fiind înlocuite formal cu așa-numite centre unificate de prestare a serviciilor publice.

Concepția publicată trezește un puternic sentiment de déjà-vu, amintind izbitor de așa-numita „reformă” a hărții judiciare – o reformă de bifă, ambalată în discursul modernizării și eficientizării, dar care, în esență, nu a însemnat altceva decât o reconfigurare ce a conservat cam aceeași realitate.

Să ne amintim: fostele judecătorii raionale au fost formal lichidate, dar, în realitate, au rămas exact acolo unde erau, fiind doar „rebotezate” în așa-numitele „sedii”. Astfel, spre exemplu, Judecătoria Cantemir a devenit, peste noapte, „Judecătoria Cahul, Sediul Cantemir” și tot așa mai departe. Trec peste faptul că un artificiu terminologic mai tâmpit decât acest „sediu” nici că putea fi imaginat. Dacă atât a putut produce mintea reformatorilor, fie – să rămână așa. Problema nu este însă denumirea, ci realitatea din spatele ei: din punct de vedere practic, nu s-a schimbat nimic. Instanțele au rămas pe loc, competențele la fel. Singura „noutate” a constat în dispariția formală a președinților de instanță și apariția unui unic președinte al unei mega-instanțe, cu autoritate asupra fostelor instanțe, în spatele căruia au continuat să existe așa-numiții „șefi de sedii”, controlați din umbră. În rest – aceeași structură, aceleași reflexe, aceleași probleme.

Am spus-o atunci și o repet și astăzi: nu a fost vorba nici de eficiență, nici de echilibru instituțional. A fost o construcție lipsită de logică administrativă, care a urmărit un singur obiectiv – centralizarea controlului. În Chișinău, bunăoară, un municipiu de aproape un milion de locuitori, au fost desființate instanțele din cele cinci sectoare și a fost creată o singură „mega-judecătorie”. În realitate, judecătoriile de sector nu au dispărut – ele au rămas acolo unde au fost, numai că au fost doar rebotezate. Astfel, spre exemplu, „Judecătoria Chișinău sediul Ciocana” nu este altceva decât vechea Judecătorie Ciocana, cu o altă plăcuță pe ușă, în care exista „șef de sediu” neformal. La fel și în celelalte patru cazuri de judecătorii.

O reformă de bifă, fără conținut, dar extrem de utilă pentru consolidarea controlului: dacă înainte trebuiau „gestionate” mai multe centre de decizie, după reformă toate firele au fost adunate într-o singură mână. Pentru putere, era – și rămâne – incomparabil mai simplu să „ții sub control” anumite dosare prin intermediul câtorva președinți de instanță, decât prin câteva zeci.

În căutarea eficienței, de fapt, am pierdut un pluralism instituțional sănătos.

Exact aceeași senzație o produce și actuala Concepție privind reforma administrației publice locale. Nu avem în față o regândire autentică a sistemului, ci, mai degrabă, o nouă operațiune de cosmetizare administrativă, în care esențialul rămâne neschimbat. Se modifică doar cifrele: în loc de 32 de raioane vor fi 10, iar în localitățile cu mai puțin de 3.000 de locuitori vor dispărea primăriile.

Acest veritabil exercițiu de „aritmetică administrativă” încearcă să creeze iluzia eficienței. În realitate, o sărăcie și o ineficiență, adunate cu încă zece sărăcii și ineficiențe, nu au cum să genereze prosperitate – ci doar o sărăcie mai mare, administrată în comun și prezentată drept succes.

Pentru a înțelege ce înseamnă asta în termeni reali, merită să privim datele statistice pe care chiar autorii documentului le pun pe masă.

Între 2014 și 2024, populația Republicii Moldova a scăzut cu 13,9%. Asta înseamnă aproape 389.000 de oameni pierduți în doar zece ani. Aceste date dramatice sunt, însă, incomplete. Dacă la aceste date am adăuga emigrația continuă peste hotare și migrația internă masivă a populației active din sate către orașe, putem înțelege adevărata dimensiune a problemei.

Privite prin această prismă, „mega-primăriile” ce vor apărea după „marea amalgamare” nu vor fi decât niște construcții administrative artificiale, condamnate să se dezintegreze în timp. Explic de ce: în condițiile unei dinamici tot mai accelerate de declin demografic și depopulare rurală, aceste entități vor ajunge, în zece ani, la populații de 1000-500 de locuitori. Cu alte cuvinte, nu asistăm la o consolidare, ci la o cosmetizare a problemei – o amânare a rezolvării acesteia.

La ora actuală, în Republica Moldova, populația medie aferentă unei autorități publice locale este de doar 2.708 locuitori, în timp ce în Lituania aceasta ajunge la 48.178, iar în Letonia la 41.092. Cele două state baltice sunt comparabile cu Moldova atât ca teritoriu și populație, cât și prin faptul că se confruntă, la rândul lor, cu un proces de depopulare la fel de amplu. Cu toate acestea, amalgamarea propusă la noi nici măcar nu ne apropie de aceste standarde baltice.

Efectuând o reformă atât de dureroasă, cu costuri economice și politice atât de mari, ar fi rațional să ne propunem, încă de la început, standarde mai înalte, nu unele care vor deveni depășite peste 5-10 ani.

Moldova, dacă își dorește o dezvoltare reală, are nevoie de centre urbane – nu de sate părăsite cu primării „amalgamate” administrativ. Experiența altor state este clară: clasa de mijloc nu apare în spații rurale fragmentate și lipsite de infrastructură, ci în orașe – acolo unde există concentrare de capital, servicii, educație și oportunități.

Orașele generează locuri de muncă diversificate, stimulează inițiativa economică și creează acel mediu în care oamenii pot construi, nu doar supraviețui. În jurul acestor centre se formează clasa de mijloc – iar acolo unde există o clasă de mijloc solidă, apare și democrația funcțională, stabilitatea politică și presiunea pentru instituții eficiente.

În schimb, un teritoriu fragmentat în sate slabe economic nu poate produce decât dependență de subvenții de la bugetul național. Nu generează autonomie, nu generează inițiativă și, cel mai grav, nu generează cetățeni liberi economic – iar fără aceștia, dezvoltarea economică, la fel ca și democrația, rămâne doar o formă fără fond.

Astfel, o adevărată reformă a administrației locale nu înseamnă să „mărim” sate, ci să dezvoltăm orașe. Aici este diferența conceptuală.

Revin la un simplu exemplu: terenurile agricole pe care, acum câteva decenii, le lucra un întreg kolhoz cu mii de iobagi, astăzi sunt lucrate de câteva familii de fermieri, echipate cu tehnică modernă.

Nu folosesc termenul de „iobag” întâmplător și nici pentru efect stilistic gratuit. Îl folosesc pentru că descrie fidel realitatea de atunci: în sistemul sovietic nu puteai pleca unde voiai, nu puteai munci unde voiai și nici măcar nu te puteai muta la oraș fără „propiska” – acel mecanism de control care lega omul de loc. Nu era o alegere economică, ci o constrângere administrativă. Dispariția acestor constrângeri a golit satele de oameni – nu din lipsă de atașament, ci din absența oricărei perspective economice.

Astăzi trăim într-o altă lume. Oamenii sunt liberi să plece – și pleacă – acolo unde există salarii mai bune și un mod de viață decent. Iar această libertate schimbă radical ecuația.

Agricultura nu mai are nevoie de mase de oameni. Iar asta înseamnă un lucru inevitabil: satul, în forma lui actuală, va dispărea. Întrebarea nu este dacă va dispărea, ci cum – controlat și inteligent sau haotic, așa cum s-a întâmplat în ultimele trei decenii.

Concepția propusă nu doar că nu schimbă această logică, ci o consolidează. În loc să închidă ciclul acestor „epave mici”, ea pregătește terenul pentru apariția unor „epave mai mari” – unități de 3.000 de locuitori, cu primării noi, dar fără infrastructură, fără bază economică și fără șanse reale de dezvoltare.

Noile primării născute prin amalgamare au puține perspective de a genera dezvoltare reală. De fapt, nu prea au cum. Lipsa unui fundament economic real le condamnă să devină enclave extinse ale aceleiași stagnări – dependente de bugetul național, simple absorbante de ajutoare sociale și pensii. Eventuala „eficiență” obținută printr-un număr mai mare de locuitori este iluzorie și temporară. Pe măsură ce populația va continua să scadă, aceste structuri vor ajunge inevitabil în punctul din care pornim astăzi.

În loc să folosim această reformă pentru a face tranziția de la o societate kolhoznică post-sovietică la una modernă, capabilă să producă bunuri și servicii, alegem să conservăm un model consumat. Iar consecința este deja cunoscută: oamenii vor continua să plece – peste mări și țări – acolo unde această tranziție a fost făcută la timp.

Dacă în privința satelor vorbim despre o stagnare administrativă mascată în reformă, în cazul orașelor mici efectele vor fi mult mai urâte – aici nu mai discutăm despre conservare, ci despre un risc real de dezintegrare.

De fapt, actualele centre raionale care vor fi lichidate, vor fi principalele victime ale acestei reforme. Astăzi, puținele resurse profesionale și administrative din provincie sunt concentrate anume în aceste centre. Odată cu dispariția consiliilor și administrațiilor raionale, aceste resurse vor migra inevitabil – nu către noile „centre regionale”, nici către noile administrații sătești „amalgamate”. Este naiv să credem că un inginer cadastral sau un alt specialist capabil să scrie și să aplice pentru proiecte – după ce își va pierde locul de muncă în urma lichidării unui centru raional – își va muta viața din orașul său într-unul dintre cele zece centre raionale care vor rămâne după reformă. Va pleca acolo unde există mai multe oportunități: la Chișinău sau peste hotare.

Consecințele sunt previzibile: fostele centre raionale riscă să devină, treptat, niște sate mai mari, fără o bază economică clară și fără perspectivă de dezvoltare. Niște epave administrative care vor continua să fie întreținute din taxele și impozitele tot mai puținilor contribuabili rămași în țară.

Pentru oamenii care locuiesc în aceste orașe, efectul va fi resimțit rapid. Vor descoperi, poate chiar înainte de următoarele alegeri, că nu mai contează pentru nimeni – că au fost scoși, încet și sigur, din ecuația dezvoltării. Iar factura electorală pentru această politică va fi, fără îndoială, una extrem de scumpă.

Guvernul propune tranziția de la 32 de raioane la 10, fiecare cu o populație medie de 150.000-350.000 de locuitori – adică, în esență, niște structuri administrative de dimensiunea unei fracțiuni din municipiul Chișinău. În paralel, ni se vorbește despre „primării puternice”, bazate pe o autonomie financiară sporită. Întrebarea esențială rămâne fără răspuns: care va fi baza reală a acestei autonomii financiare în absența unei baze economice noi, capabile să genereze produse, servicii și, implicit, venituri suplimentare la bugetele locale?

În lipsa unui răspuns serios la această întrebare, „autonomia financiară” nu este decât o formulă goală. În realitate, aceste noi entități vor continua să depindă de aceleași surse: transferuri de la Chișinău, alimentate din TVA, taxe vamale și credite. Cu alte cuvinte, nu asistăm la o descentralizare financiară, ci la o simplă redistribuire a dependenței, ambalată într-un limbaj reformator.

Dacă până aici am vorbit despre deficiențe conceptuale, calendarul reformei ne duce într-o ceață și mai mare. La acest capitol, Concepția spune doar atât, citez: „Deși legea va fi aprobată în toamna anului 2026, prevederile privind noua structură administrativă vor intra în vigoare abia după alegerile locale generale din 2027”.

Ce ar trebui să însemne asta, în termeni practici? Alegerile vor fi organizate pe actuala structură administrativă, pentru ca imediat după aceea să fie impusă una complet diferită? Sau, dimpotrivă, alegerile se vor desfășura, tacit, după o nouă structură care nici măcar nu este clar definită? Nicio vorbă despre corelarea mecanismelor electorale cu această nouă realitate.

Faptul că aceste întrebări elementare nu își găsesc niciun răspuns în Concepție ridică o întrebare legitimă: nu cumva, în 2027, după alegeri, am putea asista la o nouă modificare legislativă și la amânarea calendarului de implementare a acestei reforme?

Dincolo de calcule administrative, cifre și organigrame, orice reformă autentică are și o dimensiune simbolică. Nu poți construi ceva nou păstrând, cu grijă, toate semnele vechiului regim. Dacă vrei cu adevărat să ieși din logica unui RSSM cosmetizat, trebuie să ai curajul să rupi și la nivel de simboluri, nu doar pe hârtie.

În acest context, păstrarea denumirii de „raion” este nu doar o scăpare, ci o ipocrizie. Este, de fapt, o mizerie conceptuală. „Raionul” nu este un termen neutru – este un simbol direct al puterii sovietice, al unui sistem administrativ impus și străin de tradiția noastră. Un anacronism, la fel cum este Monumentul „Eroilor Komsomolului Leninist” de pe Bulevardul Grigore Vieru din Chișinău.

O reformă care pretinde că ne rupe de trecut ar fi trebuit să înceapă exact de aici: cu abandonarea acestui simbol și revenirea la denumiri istorice, consacrate – fie că le numim județe, regiuni sau altfel, dar nu „raioane”.

Celor care vor invoca textul art. 110 din Constituție le răspund simplu: termenul de „raion” utilizat acolo are un caracter generic. El nu obligă la perpetuarea unei denumiri compromise istoric. Poate fi înlocuit fără nicio dificultate, dacă există voință politică și, mai ales, respect pentru propria identitate administrativă. Cu aceeași ușurință ar putea fi invocat și articolul 113, care prevede: „(1) Consiliul raional coordonează activitatea consiliilor sătești și orășenești în vederea realizării serviciilor publice de interes raional”. În acest caz, se pune o întrebare firească: cum pot fi lichidate aceste structuri, dacă ele sunt expres prevăzute de Constituție?

Un alt aspect care surprinde este tăcerea totală a Concepției în privința UTA Găgăuzia. Nu există nicio referire clară la modul în care această reformă va afecta structura administrativă și competențele autonomiei. Ce se va întâmpla acolo? Vor rămâne actualele raioane? Vor fi integrate în noua arhitectură administrativă sau vor constitui o excepție? Și, mai ales, ce competențe va avea această autonomie în noul sistem? Vor fi ele extinse sau vor rămâne identice cu cele ale noilor unități administrativ-teritoriale create prin reformă?

Absența unui răspuns la aceste întrebări nu este doar o omisiune tehnică – este o vulnerabilitate serioasă a Concepției, într-un domeniu în care ambiguitatea poate genera nu doar confuzie administrativă, ci și tensiuni politice inutile.

Astfel, reforma, în forma propusă, nu doar că nu va rezolva pe termen lung problemele existente, ci doar le amână, iar în unele cazuri le va accentua. Iar prețul nu va fi doar administrativ – va fi unul electoral, și încă unul semnificativ. Istoria nu este chiar atât de îndepărtată: în 2001, unul dintre principalele sloganuri ale comuniștilor a fost că „democrații au distrus raioanele”. Rezultatul îl cunoaștem – un vot masiv, alimentat de frustrare și percepția pierderii unor repere administrative familiare.

Riscul de a repeta același scenariu este real. Parca-i văd pe „Dodoni” cum își freacă mâinile de satisfacție. Pentru ei, această reformă este o oportunitate: un fruct care, atunci când se va coace, va cădea singur în poala lor, fără niciun efort.

Pentru ca aceasta să nu se întâmple, lucrurile trebuie regândite astfel încât niciun locuitor să nu aibă senzația de abandon, că i s-a luat ceva sau că a pierdut ceva.

Oamenii au o anumită mentalitate care nu poate fi schimbată peste noapte. Un sat în care dispar școala, primăria și elementele de bază ale administrației locale riscă să rupă legătura dintre cetățean și instituțiile publice. Iar acolo unde această legătură dispare, apare inevitabil sentimentul de abandon. Nu este o reacție emoțională, ci una profund socială.

Faptul că ultimul sondaj IMAS indică o neîncredere accentuată față de această reformă denotă nu doar o comunicare dezastroasă, ci și o înțelegere insuficientă a problemei. Nu cred că oamenii resping ideea unei administrații moderne, ci, mai degrabă, nu au încredere în autorități că nu vor fi lăsați în afara ei. Dispariția consiliilor raionale nu va fi observată de prea mulți, însă lichidarea administrației unui sat mic și încorporarea acestuia în componența primăriei unui sat vecin, la fel ca și dispariția administrației dintr-un fost centru raional, urmată de transformarea acestuia într-un sat mai mare, vor fi remarcate imediat.

În acest context, mă voi referi la un aspect pe care l-am observat personal: o mare parte a moldovenilor manifestă un soi de „fudulie” locală. Ce înseamnă acest lucru? Chiar și în cazul unor localități aflate în declin, ideea de a fi încorporate într-o altă unitate administrativă vecină – chiar și una mai viabilă – va fi percepută ca o lezare a acestui orgoliu „parohial”. În realitate, nu este vorba doar despre orgoliu, ci și despre o profundă teamă subconștientă de marginalizare: că, odată cu dispariția primăriei, a școlii și a altor instituții locale, oamenii vor ajunge periferici într-o altă comunitate, unde riscă să fie tratați cu superioritate sau chiar discriminați.

Astfel, întrebarea ar fi următoarea: ar reacționa oamenii la fel dacă aceste localități aflate pe cale de dispariție ar fi integrate într-un municipiu, și nu „înghițite administrativ” de un sat vecin? Orgoliul local pare să fie rănit doar atunci când ierarhia percepută este una „în jos”, nu și atunci când integrarea este resimțită ca o urcare într-o structură mai mare și mai relevantă.

Pentru a înțelege mai bine aceste reflexe sociale, poate ar fi cazul să realizăm câteva focus grupuri – pentru a vedea cum poate fi transformată o reformă bună pe hârtie într-una care câștigă încrederea oamenilor.

Soluția pentru evitarea unor astfel de percepții nu este nici ezitarea, nici conservarea artificială a unui model rural depășit, ci asumarea curajoasă a urbanizării și transformarea reală a unui teritoriu moștenit din RSS Moldovenească – organizat, la nivelul I, în jurul satelor kolhoznice – într-o țară a orașelor funcționale, capabile să genereze dezvoltare.

Din această perspectivă, o soluție strategică ar fi transformarea majorității celor 32 de raioane în municipii de nivelul II. În cadrul acestora, administrația orașului ar urma să fie comasată cu cea a raionului, creând structuri administrative coerente, capabile să integreze toate unitățile administrativ-teritoriale de nivelul I. La rândul lor, acestea ar trebui reorganizate prin amalgamare, până la atingerea unui prag minim de 3.000 de locuitori, păstrând consilii locale și primării doar acolo unde acest prag este îndeplinit.

De altfel, Concepția oferă un asemenea avantaj de reformă doar raionului Taraclia. Argumentul invocat este că acolo etnicii bulgari reprezintă aproximativ 65% din populație, ceea ce ar justifica aplicarea unei formule de urbanizare. Dar de ce nu ar beneficia de o abordare similară și localitățile populate majoritar de moldoveni?

În general, poate să-mi explice cineva care este legătura dintre structura etnică și organizarea teritorială a unei regiuni? Dacă acest criteriu este aplicabil pentru raionul Taraclia, de ce nu ar fi aplicabil și pentru raioane precum Râșcani sau Briceni, unde există comunități importante de ucraineni?

Și, în cele din urmă, de ce la Taraclia este posibil un asemenea model, iar în cazul localităților populate majoritar de moldoveni nu?

De ce nu ar putea, bunăoară, centrul raional Cantemir, populat în proporție de 85,9% de moldoveni, să fie transformat într-un municipiu de nivelul II, cu o populație de circa 33 de mii de locuitori, care să incorporeze cele 27 de primării existente? Primarul general al municipiului ar putea exercita, în același timp, și funcția de primar al orașului Cantemir. Am elimina astfel consiliul raional și am crea o unitate administrativă coerentă, cu o bază economică suficientă pentru a susține o administrație municipală funcțională, în care oamenii nu s-ar simți abandonați.

„Municipalizarea” nu ar exclude ideea amalgamării benevole. Aceasta ar rămâne un proces complementar, care se va produce oricum, în mod natural, pe măsură ce populația satelor va continua să scadă. În schimb, forțarea notei – mă refer la amalgamarea forțată a localităților – prin metode coercitive va genera inevitabil nemulțumire. Nu încape nicio îndoială că acest termen, neînțeles de majoritatea populației, ar putea fi transformat rapid de opoziție într-o veritabilă înjurătură – așa cum s-a întâmplat în anii ’90 cu noțiuni precum „reformă” sau „privatizare”.

Soluția „municipalizării” raioanelor este mai simplă și mai clară. Ea nu depinde de voința fiecărei comunități în parte și poate fi integrată într-o viziune coerentă de reorganizare administrativă.

O reformă administrativ-teritorială nu poate fi construită pe improvizații, excepții și privilegii. Ea trebuie să urmeze o logică coerentă, aplicată uniform (inclusiv în UTA Găgăuz Yeri), dacă vrem cu adevărat să construim un stat funcțional. Avem nevoie de o modernizare reală – iar aceasta nu poate veni decât prin urbanizare și prin investiții în infrastructură viabilă, capabilă să susțină această transformare. Numai astfel putem construi o țară în care oamenii aleg să rămână, nu sunt nevoiți să plece.

Pe final, cred că ar trebui punctat și un aspect legat de asumarea politică a acestei reforme. Actuala putere nu mai are azi nici avantajul moral și politic, nici credibilitatea de la începutul mandatului, care i-ar fi permis să își asume unilateral o asemenea transformare. Reformele majore, chiar dacă au în spate o majoritate stabilă, rămân fragile. Ele pot fi ușor demontate la prima schimbare de guvernare. Or, implicarea opoziției în definirea unor astfel de proiecte strategice nu este un moft, ci o garanție minimă, dar reală, că această reformă nu va fi desființată la prima schimbare de putere.

În absența acestui consens, riscul este evident: să repetăm scenariul anului 2001, când o schimbare politică a fost suficientă pentru trioul Voronin-Tkaciuk-Tarlev să întoarcă țara înapoi în „raiul” administrativ kolhoznic, anulând reforma din 1998. Ar fi, poate, cea mai clară dovadă că nu am învățat nimic din propriile noastre greșeli.

Sursa: Cotidianul.md