Now Reading: ANALIZĂ | Mihai Gribincea: De ce a fost creată Găgăuzia? Compromis pentru pace sau obstacol în calea Unirii?
- 01
ANALIZĂ | Mihai Gribincea: De ce a fost creată Găgăuzia? Compromis pentru pace sau obstacol în calea Unirii?
ANALIZĂ | Mihai Gribincea: De ce a fost creată Găgăuzia? Compromis pentru pace sau obstacol în calea Unirii?
Reflecții pe marginea unui raport al Consiliului Europei din 1994
În următoarea perioadă, Găgăuzia urmează să revină în atenția opiniei publice prin alegerile pentru Adunarea Populară și pentru funcția de bașcan. Ca de fiecare dată când la Comrat are loc un scrutin important, discuția va privi probabil raporturile dintre autonomie și Chișinău, influența Federației Ruse, orientarea geopolitică a regiunii și limitele competențelor acordate acesteia prin lege.
Există însă o întrebare mai veche, rareori formulată: de ce a fost creată, de fapt, autonomia găgăuză în forma pe care o cunoaștem astăzi?
Răspunsul consacrat pare simplu. După proclamarea unilaterală, la 21 august 1990, a așa-numitei „Republici Găgăuze” și după câțiva ani de confruntări între Comrat și Chișinău, autoritățile Republicii Moldova au găsit în 1994 o soluție pașnică: acordarea unei autonomii teritoriale. Legea nr. 344-XIII din 23 decembrie 1994 ar fi reprezentat astfel compromisul care a evitat repetarea în sudul republicii a războiului purtat în 1992 pe Nistru.
Explicația este corectă. Dar este oare suficientă?
Un document al Consiliului Europei, elaborat chiar în timpul negocierilor din vara anului 1994, permite reconstituirea mai atentă a procesului. Citit după mai bine de trei decenii, documentul ridică întrebări nu asupra necesității protejării identității, limbii și culturii găgăuze – drepturi care nu pot fi puse în discuție –, ci asupra formei politico-teritoriale alese pentru garantarea lor, amplorii concesiilor făcute de Chișinău și, mai ales, clauzei prin care viitoarei autonomii i-a fost recunoscut un drept la „autodeterminare externă” în eventualitatea schimbării statutului Republicii Moldova ca stat independent.
Ceea ce face această ultimă prevedere cu atât mai interesantă este faptul că ea nu apare pentru prima dată în dosarul găgăuz. Cu doi ani înainte, în timpul conflictului transnistrean, o formulă aproape identică fusese deja discutată în legătură cu statutul raioanelor din stânga Nistrului. Mai mult, într-una dintre primele sale formulări publice cunoscute, sensul politic al prevederii fusese exprimat fără echivoc: eventuala unire a Republicii Moldova cu România.
Această genealogie a clauzei schimbă perspectiva asupra compromisului din 1994 și constituie unul dintre firele pe care le voi urmări în cele ce urmează.
Un document puțin cunoscut al Consiliului Europei
Între 18 și 22 iunie 1994, o delegație a Secretariatului Consiliului Europei s-a aflat în Republica Moldova pentru a examina problema statutului special al găgăuzilor. Din delegație făceau parte Ivan Koedjikov, consilier politic în cadrul Secretariatului, Alistair Luff, expert consultant britanic, și Patrick Mooney, expert juridic irlandez, membru supleant al Comisiei de la Veneția.
Rezultatul misiunii a fost documentul CM/Inf (94) 27, „Expertiză privind un statut special pentru găgăuzii din Moldova. Vizita unei delegații a Secretariatului în Moldova, în perioada 18–22 iunie 1994”, datat 6 iulie 1994.
Importanța documentului este excepțională. Nu avem în față o analiză retrospectivă, elaborată după adoptarea autonomiei, ci o fotografie a negocierilor făcută chiar în timpul desfășurării lor, cu numai șase luni înainte de adoptarea Legii nr. 344-XIII din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei.
Delegația a avut acces la cele mai înalte niveluri ale puterii de la Chișinău. Membrii ei s-au întâlnit cu președintele Republicii Moldova, Mircea Snegur, cu președintele Parlamentului, Petru Lucinschi, cu ministrul Afacerilor Externe, Mihai Popov, cu membri ai Guvernului și Parlamentului, cu reprezentanți ai diferitelor grupări politice, precum și cu reprezentanții Comratului.
Un detaliu merită reținut. Proiectul de lege examinat de experții Consiliului Europei fusese primit de Secretariat, la 7 iunie 1994, prin fax de la Dumitru Diacov, președintele Comisiei parlamentare pentru relații externe. Programul vizitei arată, de asemenea, că Diacov a fost primul interlocutor politic al delegației la sosirea acesteia la Chișinău, în seara zilei de 18 iunie, și ultimul oficial moldovean cu care experții s-au întâlnit înaintea plecării, la 22 iunie.
Raportul nu se limitează la examinarea tehnică a unui proiect de lege. El oferă o succintă istorie a găgăuzilor și a apariției separatismului găgăuz, analizează confruntarea dintre Chișinău și Comrat, raporturile dintre Comrat și Tiraspol, negocierile din anii 1993–1994, proiectul viitoarei autonomii și structura demografică a teritoriului care urma să intre în componența acesteia.
Documentul este cu atât mai interesant cu cât experții Consiliului Europei nu porneau de la premisa că existența unei comunități găgăuze distincte genera automat un drept la autonomie politico-teritorială. În discuțiile anterioare purtate cu reprezentanții Republicii Moldova, experții nu acceptaseră argumentul potrivit căruia găgăuzii, fiind un „popor”, ar beneficia prin aceasta de un drept automat la autodeterminare teritorială. Protejarea identității, limbii și culturii putea fi realizată, în opinia lor, și prin alte mecanisme, inclusiv autonomie culturală și descentralizare.
Tocmai de aceea, una dintre concluziile raportului are o semnificație aparte: „Problema unui statut juridic special pentru Gagauz Yeri-Gagauzia este mult mai mult o problemă politică decât una etnică sau una referitoare la minorități.”
Această constatare este esențială pentru lectura documentului. Experții Consiliului Europei nu contestau existența identității găgăuze și nici necesitatea garantării drepturilor acestei comunități. Ei constatau însă că alegerea unei autonomii politico-teritoriale și configurarea concretă a acesteia reprezentau, înainte de toate, o soluție politică.
De aici pornește întrebarea acestui articol. Dacă problema era „mult mai mult una politică decât una etnică”, atunci trebuie să încercăm să identificăm problema politică pe care statutul din 1994 trebuia să o rezolve.
Era vorba numai despre pacificarea relațiilor dintre Chișinău și Comrat? Despre evitarea unui al doilea conflict după războiul de pe Nistru? Despre găsirea unui posibil model pentru Transnistria? Sau compromisul răspundea și unor preocupări mai largi privind viitorul statalității Republicii Moldova? Raportul nu oferă un răspuns explicit la toate aceste întrebări. Dar conține suficiente elemente pentru ca ele să poată fi formulate.
De la renașterea națională la separatismul găgăuz
Raportul Consiliului Europei plasează radicalizarea politică găgăuză în contextul ultimilor ani ai Uniunii Sovietice și al transformărilor identitare produse în RSS Moldovenească. Mișcarea Gagauz Halkı fusese creată în 1988. În anii următori, afirmarea limbii române, revenirea la alfabetul latin și ascensiunea mișcării de renaștere națională de la Chișinău au provocat o reacție puternică în mediul găgăuz.
Raportul acordă o importanță deosebită legislației lingvistice adoptate la 31 august 1989 și perspectivelor unirii cu România. Potrivit documentului, proclamarea limbii române ca limbă de stat și apelurile la unificarea cu România i-au „înstrăinat radical pe găgăuzi”.
Raportul mai consemna că schimbarea regimului lingvistic și perspectiva apropierii Republicii Moldova de România au fost percepute în mediul găgăuz ca o amenințare la adresa poziției și identității comunității.
Această dimensiune nu trebuie să o minimalizăm retrospectiv. Teama unei părți a populației găgăuze față de schimbările rapide produse la sfârșitul anilor 1980 a existat și constituie una dintre explicațiile mobilizării politice din sudul republicii. Dar trecerea de la revendicarea unor garanții lingvistice și culturale la separatism politic reprezintă o etapă diferită și trebuie explicată separat.
La alegerile din 1990, candidații de origine găgăuză au obținut numai 12 dintre cele 380 de mandate ale Sovietului Suprem. În același an, conflictul politic s-a radicalizat. La 21 august 1990, congresul convocat la Comrat a proclamat unilateral „Republica Găgăuză” ca entitate în cadrul Uniunii Sovietice, act pe care autoritățile de la Chișinău nu l-au recunoscut.
În octombrie 1990, confruntarea a ajuns într-un punct critic, autoritățile de la Chișinău instituind starea de urgență. În decembrie au fost constituite formațiuni de miliție găgăuză. În acest punct, raportul Consiliului Europei introduce un element care depășește explicația pur etnică a conflictului. Potrivit informațiilor furnizate delegației de oficialii moldoveni, milițiile găgăuze ar fi beneficiat de sprijin politic și material din Transnistria, inclusiv de arme și echipament. Aceleași surse moldovenești afirmau că aproximativ 400 de militari ai Armatei a 14-a ar fi venit în Găgăuzia.
Raportul consemnează aceste informații ca afirmații ale oficialilor moldoveni; nu rezultă din document că delegația Consiliului Europei le-ar fi verificat independent. În schimb, apropierea politică dintre cele două mișcări separatiste este documentată fără această rezervă. În 1993, „Republica Găgăuză” și autoproclamata „Republică Moldovenească Nistreană” au încheiat acorduri de asistență reciprocă. Prin urmare, separatismul găgăuz nu poate fi explicat numai prin reacția unei minorități la politica lingvistică a Chișinăului. El s-a dezvoltat în contextul mai larg al destrămării Uniunii Sovietice, confruntării asupra orientării geopolitice a Republicii Moldova și apariției simultane a două centre separatiste – la Tiraspol și la Comrat.
Această paralelă este esențială pentru ceea ce va urma. Cele două mișcări au avut puncte de contact și au apărut în același context istoric. Dar după 1992 destinele lor aveau să fie radical diferite.
Găgăuzia și Transnistria: două separatisme, două destine
Separatismul găgăuz și cel transnistrean s-au dezvoltat aproape simultan, în contextul destrămării Uniunii Sovietice și al confruntării privind viitorul politic și identitar al Republicii Moldova. Între cele două mișcări au existat legături politice și forme de sprijin reciproc, iar raportul Consiliului Europei din 1994 le surprinde în mai multe rânduri. Cu toate acestea, după 1992 destinele lor s-au despărțit.
În Transnistria, confruntarea politică s-a transformat într-un război moldo-rus, în care implicarea Federației Ruse și, îndeosebi, a Armatei a 14-a a avut consecințe decisive. După încetarea războiului în iulie 1992, prezența militară rusă a rămas unul dintre elementele fundamentale ale problemei transnistrene. Tiraspolul dispunea astfel de o pârghie militară și geopolitică pe care Comratul nu o avea.
În Găgăuzia nu exista trupe ruse de ocupație. Această diferență a făcut posibilă o evoluție distinctă a conflictului. În locul consolidării unei entități separatiste de facto, precum cea de la Tiraspol, la Comrat s-a ajuns treptat la negocierea reintegrării în cadrul Republicii Moldova prin acordarea unui statut de autonomie.
Un alt element care diferențiază cele două cazuri este atitudinea statelor considerate, într-un sens larg, „kin-states” ale comunităților respective. Dacă Federația Rusă a susținut politic și militar regimul separatist de la Tiraspol și a menținut pe teritoriul Republicii Moldova o prezență militară care a modificat fundamental raportul de forțe, Turcia a adoptat în problema găgăuză o conduită diferită. Ankara a manifestat interes pentru protejarea identității și dezvoltarea comunității găgăuze, dar nu a încurajat desprinderea acesteia de Republica Moldova, favorizând soluționarea conflictului prin negociere și menținerea Găgăuziei în cadrul statului moldovean.
Comparația este importantă deoarece arată că existența unui „kin-state” sau a unui protector extern nu conduce în mod inevitabil la separatism. Comportamentul statului extern poate, dimpotrivă, să încurajeze fie radicalizarea și separarea, fie compromisul și integrarea. Din această perspectivă, diferența dintre evoluția Transnistriei și cea a Găgăuziei nu poate fi explicată numai prin particularitățile interne ale celor două regiuni; trebuie luată în calcul și conduita diferită a Rusiei și Turciei față de conflictele respective.
Aceasta nu înseamnă însă că factorul transnistrean sau cel rus dispăruseră din ecuația găgăuză.
Raportul Consiliului Europei oferă în această privință o observație deosebit de interesantă. În timpul negocierilor din iunie 1994, reprezentanții Comratului au insistat asupra unor formule care să asigure viitoarei autonomii competențe foarte largi. Experții europeni au avut impresia că pozițiile delegației găgăuze nu erau elaborate exclusiv la Comrat. Autorii raportului apreciau că modul de comportare al reprezentanților găgăuzi: „ar sugera că reprezentanții Comratului primeau o consiliere calificată și oportună din partea Tiraspolului și, probabil, a Moscovei”.
Raportul nu prezintă o dovadă documentară a unor instrucțiuni venite de la Moscova. Este o apreciere a membrilor delegației Consiliului Europei, dedusă din comportamentul interlocutorilor găgăuzi și din modul în care aceștia negociau. Dar faptul că o delegație europeană aflată la fața locului ajungea la o asemenea concluzie este în sine semnificativ.
În același timp, raportul surprinde o diferență importantă între pozițiile existente la Comrat. Exista o tendință favorabilă compromisului cu Chișinăul, dar și un curent mai radical, care dorea o autonomie mai largă și pe care observatorii europeni îl considerau mai apropiat de Tiraspol și, probabil, de Moscova. Această situație explică în parte paradoxul anului 1994. Separatismul găgăuz nu dispăruse, iar legăturile sale cu Tiraspolul continuau să existe. Totuși, în loc să fie consolidată o a doua entitate separatistă, s-a ajuns la integrarea Găgăuziei în ordinea juridică a Republicii Moldova.
Răspunsul cel mai evident este că după experiența războiului de pe Nistru nici Chișinăul, nici o parte importantă a elitei găgăuze nu aveau interesul unei noi confruntări armate. Autonomia oferea o ieșire pașnică: Comratul obținea instituții proprii și competențe importante, iar Chișinăul restabilea formal integritatea politică și teritorială a statului în sud.
Dar raportul Consiliului Europei sugerează că lucrurile erau mai complicate. Negocierile nu priveau numai protecția identității găgăuze. Ele priveau natura raportului dintre autonomie și stat, întinderea competențelor viitoarei regiuni și condițiile în care aceasta urma să rămână parte a Republicii Moldova. În plus, între războiul din 1992 și negocierile din vara anului 1994 intervenise o schimbare politică majoră la Chișinău.
1994: schimbarea puterii la Chișinău
Între conflictul armat de pe Nistru din 1992 și negocierile privind statutul Găgăuziei din vara anului 1994 avusese loc o schimbare importantă a raportului de forțe politice la Chișinău.
Alegerile parlamentare din 27 februarie 1994 au adus o victorie categorică Partidului Democrat Agrar din Moldova. Alături de Blocul electoral „Partidul Socialist și Mișcarea Unitate-Edinstvo”, acesta controla o majoritate covârșitoare a noului Parlament.
Noua configurație politică era foarte diferită de cea care dominase viața publică în anii renașterii naționale din 1989–1991. Partidul Democrat Agrar provenea în mare măsură din vechea nomenklatură sovietică și promova consolidarea Republicii Moldova ca stat distinct de România. Era adversar al unionismului și favorabil menținerii unor relații strânse cu Federația Rusă și cu spațiul CSI.
Schimbarea nu s-a manifestat numai în politica externă. Ea a avut și o dimensiune identitară. La 7 iunie 1994, Parlamentul a abrogat hotărârea prin care „Deșteaptă-te, române!” fusese imnul de stat. La 29 iulie 1994 a fost adoptată noua Constituție, al cărei articol 13 consacra drept limbă de stat „limba moldovenească, funcționând pe baza grafiei latine”. „Limba noastră” avea să fie consacrată oficial ca imn de stat prin legea din 22 iulie 1995.
Nu este necesar să atribuim tuturor acestor decizii un singur centru de inspirație sau o singură motivație. Luate împreună, ele indică însă destul de limpede direcția politică a noii majorități: consolidarea unei statalități moldovenești distincte de România și diminuarea simbolurilor politice asociate mișcării naționale românești din anii 1989–1991.
Tocmai în acest context au intrat în faza decisivă negocierile privind Găgăuzia. Raportul Consiliului Europei este foarte atent la noua situație politică. Autorii săi observau că Partidul Democrat Agrar dispunea de o majoritate parlamentară suficientă pentru a adopta statutul și că opoziția – în special reprezentanții Frontului Popular Creștin Democrat, ai Blocului Intelectualilor și ai Țăranilor – se opunea proiectului, dar nu avea voturile necesare pentru a-l bloca.
Raportul constata, de asemenea, că președintele Republicii și Parlamentul făceau față Comratului „gesturi extraordinare de bunăvoință”.
Expresia merită reținută. Ea aparține unor observatori europeni care urmăreau negocierile chiar în momentul desfășurării lor și care erau surprinși de amploarea concesiilor pe care autoritățile de la Chișinău păreau dispuse să le accepte. În aceste condiții, compromisul cu Comratul nu poate fi separat de schimbarea politică produsă la Chișinău în 1994. Noua majoritate nu trebuia numai să rezolve o problemă separatistă moștenită din ultimii ani ai Uniunii Sovietice. Ea construia, în același timp, propriul său model de statalitate moldovenească.
Problema este dacă între aceste două procese a existat doar o coincidență cronologică sau și o legătură politică.
O generozitate care îi surprindea pe observatorii europeni
Modul în care autoritățile Republicii Moldova negociau cu reprezentanții Comratului i-a surprins pe membrii delegației Consiliului Europei. Raportul vorbește, după cum am văzut, despre „gesturi extraordinare de bunăvoință”. Dar observațiile delegației merg mai departe.
Experții constatau că parlamentarii moldoveni îi tratau pe interlocutorii de la Comrat cu o generozitate remarcabilă și că unele procese-verbale ale negocierilor erau redactate într-o manieră care le făcea să semene cu protocoale încheiate între două puteri suverane.
Observația este importantă pentru că se suprapune peste una dintre preocupările juridice ale expertului din delegația Consiliului Europei Patrick Mooney. În opinia sa asupra proiectului de lege, acesta avea să avertizeze că anumite formulări din preambul – în special referirile la „principiile dreptului internațional” și la „respectul reciproc” – puteau crea impresia nedorită a unui acord între două subiecte de drept internațional. Cu alte cuvinte, nu numai întinderea autonomiei ridica probleme. Însuși limbajul negocierii risca să plaseze Chișinăul și Comratul pe două planuri juridice aproape echivalente.
Raportul consemnează și o atitudine care poate părea surprinzătoare în interiorul majorității parlamentare. Unii deputați ai Partidului Democrat Agrar păreau tentați de ceea ce autorii documentului numeau o abordare de tip „laissez faire”: proiectul putea fi acceptat în forma sa generoasă, în speranța că moderații vor prevala la Comrat, că unele dintre prevederile mai ambițioase nu vor fi aplicate efectiv și că, în câțiva ani, „problema găgăuză” își va pierde importanța.
Această atitudine poate fi interpretată drept pragmatism. După războiul din 1992, pacificarea sudului putea părea mai importantă decât precizia fiecărei delimitări juridice dintre centru și autonomie.
Dar raportul lasă impresia că delegația europeană considera uneori comportamentul părții moldovenești excesiv de încrezător.
Aceeași impresie apărea în evaluarea comisiei parlamentare însărcinate cu pregătirea statutului. Unii dintre interlocutorii delegației considerau că majoritatea membrilor comisiei înclinau în mod deschis spre pozițiile găgăuze. Raportul nota că trei membri ai comisiei erau de origine găgăuză, iar doi proveneau din Basarabeasca, sugerând că aceștia ar fi putut fi favorabili unei autonomii mai largi, apropiate în anumite privințe de modelul revendicat de Transnistria.
Și aici trebuie păstrată distincția dintre fapt și apreciere: aceasta este percepția consemnată de raport, nu dovada că respectivii deputați acționau în baza unui plan prestabilit.
Cu toate acestea, imaginea de ansamblu este neobișnuită. Chișinăul negocia cu o structură care se proclamase anterior republică, care avusese formațiuni de miliție și care întreținuse relații strânse cu Tiraspolul. Cu toate acestea, autoritățile centrale acceptau o autonomie foarte largă și un limbaj juridic pe care experții europeni îl considerau uneori prea apropiat de raporturile dintre două entități suverane.
Poate fi explicată această atitudine numai prin dorința de pace?
Experiența războiului de pe Nistru oferă, fără îndoială, o parte importantă a răspunsului. Dar nu neapărat răspunsul întreg.
Naivitate sau calcul politic?
Raportul Consiliului Europei sugerează, în mai multe pasaje, că autoritățile de la Chișinău manifestau o anumită naivitate în negocierile cu Comratul. Termenul trebuie însă utilizat cu precauție. Putem vorbi despre o naivitate tactică: convingerea că anumite prevederi foarte largi ale statutului nu vor fi folosite, speranța că moderații vor domina viața politică a autonomiei sau presupunerea că, odată adoptată legea, problema găgăuză își va pierde treptat importanța.
Este însă mai greu să explicăm prin naivitate opțiunea strategică a noii puteri.
Majoritatea instalată în 1994 nu era formată din oameni fără experiență politică. Numeroși reprezentanți ai noii elite proveneau din structurile politice și administrative sovietice și aveau o experiență considerabilă în exercitarea puterii. În același timp, proiectul lor politic era suficient de clar: consolidarea Republicii Moldova ca stat independent și distinct de România.
Din această perspectivă, compromisul cu Găgăuzia oferea avantaje evidente. El elimina riscul unui al doilea conflict separatist, integra sudul în ordinea constituțională a republicii și demonstra că statul moldovenesc putea găsi o soluție politică pentru una dintre cele mai grave crize moștenite din perioada destrămării URSS. Dar statutul conținea și o prevedere care depășea necesitățile obișnuite ale autonomiei culturale sau administrative.
Proiectul examinat de Consiliul Europei prevedea că, dacă statutul juridic internațional al Republicii Moldova ca stat independent, membru al Organizației Națiunilor Unite, avea să se schimbe, populația Găgăuziei urma să dobândească un drept exclusiv la autodeterminare teritorială externă.
Aceasta introducea în compromisul dintre Chișinău și Comrat o condiție politică fundamentală.
Găgăuzia accepta să rămână parte a Republicii Moldova atât timp cât Republica Moldova continua să existe ca stat independent. Dacă această condiție dispărea, se deschidea posibilitatea autodeterminării externe.
Privită izolat, formula ar putea fi explicată ca preț al renunțării Comratului la proiectul „Republicii Găgăuze”. Dar formula nu poate fi privită izolat. Ea avea deja o istorie.
Cu doi ani înainte, același mecanism fusese discutat în legătură cu Transnistria. Iar în primele sale formulări, ceea ce în 1994 avea să fie exprimat abstract drept „schimbarea statutului Republicii Moldova ca stat independent” fusese numit mult mai direct: unirea Republicii Moldova cu România.
În acest punct, alternativa simplă dintre „naivitate” și „calcul politic” devine insuficientă. Cele două puteau coexista. Autoritățile de la Chișinău puteau fi excesiv de optimiste în privința modului în care avea să funcționeze autonomia și, în același timp, să considere acceptabilă o formulă care consolida juridic menținerea statalității Republicii Moldova.
Cu alte cuvinte, naivitatea tactică nu exclude convergența strategică de interese. Pentru a înțelege însă cât de importantă este această distincție, trebuie să părăsim pentru moment negocierile din 1994 și să revenim în primăvara anului 1992. Acolo găsim precedentul care schimbă lectura întregului dosar.
Precedentul transnistrean: aceeași formulă cu doi ani mai devreme
Clauza privind autodeterminarea externă din proiectul statutului Găgăuziei mi-a atras atenția și dintr-un motiv personal: formula îmi era cunoscută din cercetările anterioare asupra războiului moldo-rus de pe Nistru din 1992. Revenirea la documentele acelei perioade arată că principiul potrivit căruia o regiune a Republicii Moldova ar putea dobândi dreptul la autodeterminare în cazul schimbării statutului statului moldovenesc nu s-a născut în negocierile privind Găgăuzia din 1994.
Îl întâlnim cu cel puțin doi ani mai devreme în dosarul transnistrean.
La 9 martie 1992, Oazu Nantoi, pe atunci director al serviciului de analiză al Cancelariei de Stat, prezenta public una dintre soluțiile examinate la Chișinău pentru conflictul transnistrean. Ziarul militar sovietic/rus Krasnaia zvezda reproducea, în numărul său din 10 martie, următoarea declarație: „[…] am elaborat soluții de lucru pentru conflict, ținând cont de specificul malului stâng. Ne propunem crearea unei zone economice libere a Transnistriei sau a unui județ separat cu drept de autodeterminare, în cazul în care se va pune problema unificării Republicii Moldova cu România. Adevărat, acest proiect nu a fost încă discutat în parlament.” (Vezi : Красная звезда, nr. 57, 10 martie 1992; și Mihai Gribincea, Războiul moldo-rus de pe Nistru din primăvara-vara anului 1992, pp. 87–88).
Formularea este remarcabilă prin claritatea ei. Nu se vorbea abstract despre o eventuală „schimbare a statutului” Republicii Moldova. Era numită explicit situația care putea declanșa dreptul la autodeterminare: unificarea Republicii Moldova cu România.
Există indicii că ideea circula la Chișinău chiar înaintea declarației lui Nantoi. La scurt timp după acordurile moldo-ruse din iulie 1992, analistul Vladimir Socor, corespondent al Radio Europa Liberă/Radio Liberty, observa că prevederea prin care zona nistreană urma să primească dreptul de a-și decide singură soarta dacă Moldova își modifica statalitatea se referea, în realitate, la eventuala unire cu România. Mai mult, Socor afirma că Chișinăul oferise Tiraspolului un asemenea drept încă din ianuarie 1992 și interpreta inițiativa ca fiind concepută de oficiali favorabili independenței din Cancelaria lui Snegur drept un mijloc suplimentar de descurajare a reunificării cu România.( Vladimir Socor, RFE/RL Research Report, vol. 1, nr. 31, 31 iulie 1992, p. 73).
Este important să distingem aici două lucruri. Afirmația privind existența unei asemenea oferte încă din ianuarie 1992 îi aparține lui Socor și trebuie să o verificăm în continuare prin documente primare. La fel, caracterizarea scopului ei ca instrument de descurajare a unirii este interpretarea contemporană a lui Socor. Ea este însă importantă tocmai pentru că a fost formulată în 1992, nu retrospectiv, după adoptarea statutului Găgăuziei.
La mai puțin de o lună după declarația lui Nantoi, principiul apare într-o propunere oficială rusească. La reuniunea miniștrilor de externe ai Republicii Moldova, României, Federației Ruse și Ucrainei, desfășurată la Chișinău la 6 aprilie 1992, ministrul rus de externe Andrei Kozîrev a propus, între altele, ca cele patru state să garanteze independența și integritatea teritorială a Republicii Moldova în frontierele existente și, concomitent, să garanteze populației din raioanele transnistrene dreptul la autodeterminare în cazul modificării statutului Republicii Moldova ca stat independent. Ministrul ucrainean de externe, Anatoli Zlenko, a susținut în linii generale poziția rusă. Republica Moldova și România au respins propunerea. Ministrul român de externe Adrian Năstase explica poziția Bucureștiului astfel: „Trebuie să ne obișnuim cu toții a trata Republica Moldova, inclusiv în legătură cu acest conflict, ca un stat independent și suveran, cu toate consecințele […] Nu trebuie să stabilim un regim de tutelă în legătură cu suveranitatea acestui stat […]” (Vezi: Adrian Năstase, România după Malta, vol. 9, Fundația Europeană Titulescu, București, 2011, p. 58)
Este semnificativă transformarea formulei. În martie, Nantoi vorbea explicit despre unirea cu România. În aprilie, propunerea lui Kozîrev utiliza deja formula juridică mai generală: „modificarea statutului Republicii Moldova ca stat independent”. Câteva luni mai târziu, principiul avea să apară într-un document moldo-rus.
La 21 iulie 1992, Mircea Snegur și Boris Elțin au semnat la Moscova Acordul privind principiile reglementării pașnice a conflictului armat din zona nistreană a Republicii Moldova.
Facem aici o distincție importantă. Formula care ne interesează apare în Comunicatul cu privire la întâlnirea dintre Președintele Republicii Moldova, Mircea Snegur, și Președintele Federației Ruse, Boris Elțin, publicat după întâlnire, nu în acordul propriu-zis. Printre principiile viitoarei reglementări, comunicatul menționa și „acordarea populației de pe malul stâng al Nistrului din zona nistreană a dreptului de a-și hotărî singură soarta în cazul modificării statutului de stat al Republicii Moldova […]” („Moldova suverană”, 23 iulie 1992)
Avem astfel o succesiune documentară care merită reținută: martie 1992 – eventuala unire cu România este menționată explicit; aprilie 1992 – Kozîrev formulează principiul în termenii schimbării statutului Republicii Moldova ca stat independent; iulie 1992 – o formulă apropiată apare în comunicatul Snegur–Elțin. Iar mărturia contemporană a lui Socor împinge existența ideii chiar spre ianuarie 1992.
Această cronologie ne obligă însă și la prudență. Nu putem afirma, pe baza documentelor cunoscute până în prezent, că formula a fost pur și simplu inventată la Moscova și preluată de Chișinău. Declarația publică a lui Nantoi precedă propunerea oficială a lui Kozîrev, iar relatarea lui Socor sugerează că ideea circula la Chișinău chiar mai devreme. Putem constata însă ceva mai solid: o convergență timpurie între preocuparea unor cercuri politice de la Chișinău pentru conservarea statalității Republicii Moldova și interesul Federației Ruse pentru o formulă care lega viitorul Transnistriei de menținerea acestei statalități.
Este cu atât mai semnificativ că propunerea rusă a fost respinsă de ministrul Nicolae Țâu la 6 aprilie 1992, dar o formulă apropiată a fost acceptată câteva luni mai târziu în comunicatul Snegur–Elțin. Iar doi ani mai târziu, același mecanism avea să apară într-un alt dosar separatist. De această dată, în proiectul statutului Găgăuziei.
Clauza găgăuză din 1994: de la precedent la normă juridică
Proiectul de lege examinat de delegația Consiliului Europei în iunie 1994 definea Gagauz Yeri-Gagauzia drept o „entitate autonomă național-teritorială și o formă de autodeterminare a găgăuzilor”, care constituia parte integrantă a Republicii Moldova. Imediat după această definiție urma însă prevederea care schimbă sensul politic al întregii construcții: „În cazul în care statutul juridic internațional al Republicii Moldova ca stat independent, membru al Organizației Națiunilor Unite, se schimbă, poporul Gagauz Yeri-Gagauzia dobândește dreptul exclusiv la autodeterminare teritorială externă.”
Comparația cu formulele din 1992 este inevitabilă. În martie 1992 se vorbea despre dreptul Transnistriei la autodeterminare dacă se punea problema unirii Republicii Moldova cu România.
În aprilie, propunerea lui Kozîrev lega același drept de modificarea statutului Republicii Moldova ca stat independent. În iulie, comunicatul Snegur–Elțin vorbea despre dreptul populației din stânga Nistrului de a-și hotărî singură soarta în cazul modificării statutului de stat al Republicii Moldova.
În iunie 1994, proiectul găgăuz lega autodeterminarea externă de schimbarea statutului juridic internațional al Republicii Moldova ca stat independent.
Formulele nu sunt identice. Mecanismul politic și juridic este însă același: apartenența regiunii la Republica Moldova este garantată atât timp cât aceasta continuă să existe ca stat independent; schimbarea acestei condiții deschide posibilitatea unui viitor separat pentru regiune.
Există și o evoluție de limbaj care merită observată. În formularea publică din martie 1992, eventualitatea politică era numită direct: unirea cu România. În documentele ulterioare, România dispare din text, iar condiția este exprimată prin formula juridică mai abstractă a „modificării” sau „schimbării” statutului Republicii Moldova.
Această evoluție terminologică nu demonstrează, prin ea însăși, că toate formulele au fost introduse cu exact aceeași intenție. Demonstrează însă continuitatea unui mecanism juridico-politic care exista înainte de elaborarea statutului Găgăuziei.
Încă un element este important. Clauza autodeterminării externe nu a fost introdusă în ultimul moment, în decembrie 1994. Ea se găsea deja în proiectul examinat de experții Consiliului Europei în luna iunie. Patrick Mooney a observat imediat caracterul neobișnuit al prevederii. În opinia juridică anexată raportului, el scria: „Ar părea preferabilă o mai mare claritate în această privință. De asemenea, ar trebui precizat modul în care ar urma să fie exercitat orice drept la autodeterminare externă, de exemplu dacă ar trebui organizat un referendum.”
Observația lui Mooney trebuie citită împreună cu restul opiniei sale. Expertul nu pornea de la premisa că existența unei minorități găgăuze genera automat, în dreptul internațional, un drept la autonomie teritorială sau la secesiune. Dimpotrivă, el făcea o distincție atentă între drepturile minorităților și dreptul popoarelor la autodeterminare.
Prin urmare, clauza autodeterminării externe nu poate fi explicată pur și simplu ca o obligație juridică internațională pe care Republica Moldova ar fi trebuit să o recunoască găgăuzilor. Ea reprezenta o opțiune politică transpusă într-un proiect de normă juridică.
Și tocmai aici apare întrebarea inevitabilă: ce situație politică aveau în vedere autorii proiectului atunci când vorbeau despre schimbarea statutului Republicii Moldova ca stat independent?
Era avută în vedere unirea cu România?
Documentele găgăuze cunoscute până în prezent nu ne permit să afirmăm că autorii proiectului din 1994 ar fi consemnat explicit: această clauză este introdusă pentru eventualitatea unirii Republicii Moldova cu România.
Ne asumăm această „limită documentară”. Dar ea nu închide problema. Precedentul transnistrean arată că mecanismul fusese asociat explicit cu unirea cu România încă din 1992. Declarația lui Oazu Nantoi din martie este lipsită de ambiguitate. Iar Vladimir Socor interpreta, în același an, oferta făcută Tiraspolului drept un mijloc suplimentar de descurajare a reunificării. Doi ani mai târziu, numele României nu mai apare în proiectul găgăuz. Condiția juridică rămâne însă aceeași: schimbarea statutului Republicii Moldova ca stat independent.
În aceste condiții, întrebarea dacă eventuala unire cu România se afla printre situațiile avute în vedere de clauza găgăuză nu este o speculație retrospectivă lipsită de suport documentar. Ea decurge din însăși genealogia formulei.
Contextul politic al anului 1994 îi sporește relevanța. Noua majoritate parlamentară era favorabilă consolidării unei statalități moldovenești distincte de România. În același timp, statutul negociat cu Comratul introducea un mecanism prin care dispariția acestei statalități putea deschide dreptul Găgăuziei la autodeterminare externă.
Compromisul poate fi citit astfel în două planuri. Pentru Comrat, el însemna renunțarea la proiectul unei „Republici Găgăuze” separate în schimbul unei autonomii foarte largi și al unei garanții pentru eventualitatea în care Republica Moldova înceta să existe ca stat independent. Pentru Chișinău, el însemna pacificarea sudului, reintegrarea unei regiuni separatiste și consolidarea statului în frontierele sale recunoscute internațional. Dar, indiferent de intenția exactă a autorilor săi, clauza avea și efectul potențial de a ridica prețul politic și teritorial al unei eventuale uniri a Republicii Moldova cu România.
Această interpretare nu îmi este, de altfel, nouă. Într-un studiu anterior consacrat prezenței militare ruse și securității Republicii Moldova, scriam: “ „Unirea Moldovei cu România va deveni și mai puțin probabilă atunci când raioanele de pe malul stâng al Nistrului, precum și cele locuite de găgăuzi, vor obține un statut special în cadrul Moldovei. În cazul în care Moldova s-ar uni cu România, Găgăuzia și raioanele de pe malul stâng al Nistrului vor dobândi dreptul la autodeterminare.” Documentele Consiliului Europei permit acum plasarea acestei observații într-un context mai precis. Ele arată că, în vara anului 1994, mecanismul se afla deja în proiectul juridic al viitoarei autonomii găgăuze și era suficient de neobișnuit pentru a atrage atenția expertului juridic al Consiliului Europei.
Aceasta nu înseamnă că pacificarea sudului a fost un pretext. Riscul confruntării exista. Drepturile identitare și lingvistice ale găgăuzilor trebuiau garantate. După experiența războiului de pe Nistru, evitarea unui nou conflict era un obiectiv legitim și urgent. Dar aceste explicații nu trebuie transformate în singura funcție a compromisului.
Mai prudent este să spunem că statutul Găgăuziei poate fi privit ca parte a unei arhitecturi politico-juridice care, rezolvând conflictul cu Comratul, consolida simultan existența Republicii Moldova ca stat independent și distinct de România.
Patrick Mooney: autonomia nu însemna suveranitate
Raportului Consiliului Europei îi este anexată o amplă opinie juridică elaborată la 24 iunie 1994 de Patrick Mooney, expert juridic irlandez și membru al delegației care vizitase Republica Moldova între 18 și 22 iunie.
Documentul este important deoarece permite să vedem cum era citit proiectul statutului Găgăuziei de un jurist din afara confruntării politice dintre Chișinău și Comrat.
Mooney pornea de la o distincție fundamentală: protecția unei minorități naționale nu este echivalentă cu recunoașterea suveranității acesteia.
El examina problema prin prisma Cartei ONU și a Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice. Articolul 1 al Pactului consacră dreptul tuturor popoarelor la autodeterminare, în timp ce articolul 27 garantează persoanelor aparținând minorităților etnice, religioase sau lingvistice dreptul de a avea propria viață culturală, de a profesa și practica propria religie și de a folosi propria limbă.
Din această distincție, Mooney nu deducea existența unui drept automat al oricărei minorități etnice la constituirea unui stat separat și nici obligația Republicii Moldova de a acorda găgăuzilor o autonomie teritorială de tip statal.
Identitatea găgăuză trebuia protejată, iar măsurile pozitive destinate conservării acesteia puteau fi legitime și necesare. Dar protejarea identității unei minorități și exercitarea suveranității erau două probleme juridice diferite. Această distincție explică rezervele sale față de terminologia proiectului.
Mooney observa, de exemplu, că referirile din preambul la „principiile dreptului internațional” și la „respectul reciproc” puteau crea impresia că legea avea caracterul unui acord între două subiecte de drept internațional. O asemenea impresie trebuia, în opinia sa, evitată. Aceeași preocupare apare în analiza termenilor utilizați pentru definirea puterii Găgăuziei. Expertul considera că termenul tradus prin „independență” nu exprima corect ceea ce proiectul urmărea de fapt să instituie. Sensul adecvat era acela de „autoadministrare” sau „autonomie”, nu de independență.
În comentariul asupra articolului 7, Mooney revenea asupra aceleiași probleme. Utilizarea termenului „state power” – „putere de stat” – pentru competențele organelor găgăuze putea sugera o suveranitate proprie. Expertul considera preferabilă o formulare precum „local or regional self-government” – „autoadministrare locală sau regională”.
În lectura lui Mooney, viitoarea Găgăuzie trebuia, așadar, să fie o autonomie în interiorul Republicii Moldova, nu un stat în interiorul altui stat.
Tocmai de aceea este semnificativă atitudinea sa față de alineatul articolului 1 referitor la autodeterminarea externă.
După cum am văzut, Mooney nu afirmă că această clauză ar decurge în mod necesar din dreptul internațional și nici că găgăuzii ar avea, în calitate de minoritate, un drept preexistent la secesiune. Confruntat însă cu prevederea concretă din proiect, el cere mai multă claritate și precizarea mecanismului prin care un asemenea drept ar urma să fie exercitat, sugerând inclusiv necesitatea stabilirii dacă ar trebui organizat un referendum. Faptul că expertul nu cere eliminarea expresă a clauzei nu trebuie confundat cu afirmația că dreptul internațional ar fi impus-o.
Din ansamblul opiniei sale rezultă o distincție mult mai importantă: drepturile minorității găgăuze necesitau protecție, dar forma teritorială a autonomiei și întinderea competențelor sale erau rezultatul unei alegeri politice și constituționale a Republicii Moldova.
În plus, Mooney identifica numeroase probleme instituționale în proiect. Competențele foarte largi ale Adunării Populare, organizarea executivului, raporturile cu autoritățile centrale, sistemul judecătoresc și delimitarea jurisdicțiilor necesitau precizări suplimentare. Preocuparea sa constantă era evitarea unor formule care ar fi putut transforma autonomia într-o structură cu aparențele unei suveranități paralele.
În acest sens, opinia lui Mooney confirmă o distincție esențială pentru analiza noastră: drepturile găgăuzilor la identitate, limbă, cultură și participare politică erau incontestabile; forma politico-teritorială prin care aceste drepturi urmau să fie garantate nu era însă predeterminată de dreptul internațional.
Cu atât mai puțin putea fi considerat inevitabil dreptul la autodeterminare externă înscris în proiectul din iunie 1994. Era o opțiune politică transpusă într-o normă juridică. Iar prevederea nu avea să rămână numai în proiect. La 23 decembrie 1994, ea devenea lege.
Clauza ajunge în fața Curții Constituționale
Legea nr. 344-XIII din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei a păstrat principiul discutat în timpul negocierilor. Articolul 1 alin. (4) prevedea: „În cazul schimbării statutului Republicii Moldova ca stat independent poporul Găgăuziei are dreptul la autodeterminare externă.”
Formula era mai scurtă decât cea din proiectul examinat de Consiliul Europei în iunie. Dispăruseră referirea la „statutul juridic internațional”, calitatea de membru al Organizației Națiunilor Unite și adjectivul „teritorială”. Nucleul juridic al clauzei rămânea însă intact.
Constituționalitatea prevederii a fost contestată de deputatul Vasile Nedelciuc, reprezentant al Blocului Țăranilor și Intelectualilor. Sesizarea ridica o problemă fundamentală: putea Parlamentul, printr-o lege organică privind autonomia unei regiuni, să acorde unei părți a populației Republicii Moldova un drept la autodeterminare externă?
Contestatarul considera că o asemenea prevedere afecta principiile constituționale ale suveranității, independenței, unității și indivizibilității statului. Problema nu era, așadar, existența autonomiei interne a Găgăuziei, ci recunoașterea anticipată a unui drept de a decide separat asupra viitorului teritoriului în cazul schimbării statutului Republicii Moldova.
Curtea Constituțională s-a pronunțat prin Hotărârea nr. 35 din 21 decembrie 1995 și a respins sesizarea.
Argumentația majorității este importantă pentru înțelegerea naturii juridice a compromisului din 1994. Curtea a subliniat, mai întâi, că dreptul prevăzut de articolul 1 alin. (4) nu trebuia înțeles ca fiind acordat exclusiv găgăuzilor ca grup etnic, ci populației Găgăuziei, în care trăiau și moldoveni, ruși, ucraineni, bulgari și reprezentanți ai altor comunități. În al doilea rând, Găgăuzia rămânea, potrivit legii, parte componentă a Republicii Moldova, aflată sub autoritatea Constituției și legislației statului. Argumentul central al Curții privea însă condiția în care putea deveni aplicabilă clauza. Atât timp cât Republica Moldova continua să existe ca stat independent, dreptul la autodeterminare externă nu putea fi exercitat. Prevederea devenea relevantă numai dacă statutul Republicii Moldova ca stat independent se modifica. Logica majorității era, în esență, următoarea: dacă Republica Moldova și-ar pierde statutul de stat independent, suveranitatea în forma protejată de Constituție nu ar mai exista; în consecință, dreptul acordat Găgăuziei pentru o asemenea eventualitate nu putea fi considerat, în condițiile existente, o diminuare a suveranității statului.
Curtea a invocat și prevederile constituționale care permiteau stabilirea unor forme și condiții speciale de autonomie pentru anumite teritorii ale Republicii Moldova. Mai mult, majoritatea a recurs la articolul 1 al Pactului internațional cu privire la drepturile civile și politice, referitor la dreptul popoarelor la autodeterminare, apreciind că prevederea privind autodeterminarea externă nu contravenea normelor internaționale.
Astfel, la sfârșitul anului 1995, clauza introdusă în statutul Găgăuziei a trecut și testul controlului constituțional.
Hotărârea nu a fost însă unanimă. Judecătorul Gheorghe Susarenco a formulat o opinie separată care mergea într-o direcție diferită și care, citită în lumina precedentelor din 1992, capătă o importanță aparte.
Două interpretări ale aceluiași principiu
În opinia sa separată, Gheorghe Susarenco pornea de la principiul potrivit căruia suveranitatea aparține întregului popor al Republicii Moldova, iar nicio parte a populației nu poate exercita puterea de stat în nume propriu.
Constituția recunoștea și proteja identitatea etnică, culturală, lingvistică și religioasă a cetățenilor aparținând minorităților naționale. Dar, în interpretarea sa, această protecție nu putea conduce la constituirea unui „popor” regional înzestrat cu un drept distinct la autodeterminare externă.
Susarenco contesta tocmai utilizarea în lege a unor formule precum „poporul Găgăuziei” și acordarea acestuia a posibilității autodeterminării externe, considerând că ele intrau în conflict cu caracterul suveran și unitar al Republicii Moldova. Obiecția sa mergea însă mai adânc.
Dacă apartenența Găgăuziei la Republica Moldova era legată de menținerea statutului independent al statului, atunci schimbarea acestui statut putea declanșa un drept separat al unei părți a teritoriului. În această interpretare, clauza nu era neutră: ea lega stabilitatea configurației teritoriale a Republicii Moldova de păstrarea unei anumite forme a statalității sale.
Privite împreună, opinia lui Patrick Mooney din 1994, hotărârea majorității Curții Constituționale din 1995 și opinia separată a lui Gheorghe Susarenco oferă trei perspective asupra aceleiași probleme. Mooney pornea de la întrebarea dacă dreptul internațional al minorităților genera prin el însuși un drept al găgăuzilor la autonomie teritorială sau suveranitate. Răspunsul său era prudent: protecția minorității era necesară, dar din aceasta nu decurgea automat un drept la statalitate.
Majoritatea Curții Constituționale examina o întrebare diferită: dacă Republica Moldova, prin propria legislație, putea acorda Găgăuziei un drept condiționat la autodeterminare externă fără a încălca ordinea constituțională. Curtea a răspuns afirmativ. Susarenco considera, dimpotrivă, că însăși acordarea unui asemenea drept unei părți a populației era incompatibilă cu principiile suveranității și unității statului. De aceea, nu ar fi exact să spunem pur și simplu că Mooney și Curtea Constituțională se contraziceau.
Mai corect este să observăm o tensiune doctrinară între cele două lecturi. Mooney utiliza articolul 1 al Pactului internațional cu prudență și nu deriva din el un drept automat al minorității găgăuze la autodeterminare externă. Majoritatea Curții Constituționale recurgea ulterior la același principiu al autodeterminării pentru a argumenta că dreptul acordat prin lege populației Găgăuziei era compatibil cu normele internaționale.
Această diferență este importantă tocmai pentru că arată că soluția adoptată în 1994 nu era juridic inevitabilă. Ea a reprezentat o alegere politică făcută de Parlament, transpusă în lege și validată ulterior, cu majoritate de voturi, de Curtea Constituțională. Iar existența opiniei separate arată că, încă din 1995, implicațiile constituționale ale clauzei erau percepute, iar privită împreună cu precedentul transnistrean din 1992, controversa capătă o semnificație suplimentară. Întrebarea nu mai este dacă găgăuzii aveau dreptul la protejarea identității lor și la o formă de autoadministrare.
Întrebarea este alta: de ce autonomia trebuia însoțită de un drept la autodeterminare externă condiționat tocmai de schimbarea statutului Republicii Moldova ca stat independent?
Genealogia formulei ne arată că această condiție avea un antecedent politic foarte precis. Cu doi ani înaintea adoptării statutului Găgăuziei, în dosarul transnistrean, ea fusese exprimată într-un limbaj mult mai direct: eventuala unire a Republicii Moldova cu România. Această continuitate nu dovedește singură intenția autorilor legii din 1994. Dar face dificilă tratarea clauzei drept o simplă formulă tehnică aparținând dreptului minorităților. Ea trebuie analizată și în contextul unei probleme politice mai largi: raportul dintre integritatea teritorială a Republicii Moldova, menținerea statalității sale independente și perspectiva unei eventuale uniri cu România.
Un teritoriu care trebuia construit
O altă observație importantă a raportului Consiliului Europei privește teritoriul viitoarei autonomii.
Privită retrospectiv, Găgăuzia poate crea impresia unei regiuni istorice și teritoriale bine delimitate, căreia în 1994 i s-ar fi recunoscut pur și simplu autonomia. Documentele negocierilor arată însă o realitate mai complicată.
Populația găgăuză era concentrată în sudul Republicii Moldova, dar localitățile în care trăia nu alcătuiau un teritoriu compact. Viitoarea autonomie trebuia, într-o anumită măsură, construită juridic și teritorial.
Proiectul de lege prevedea că în componența Gagauz Yeri-Gagauzia urmau să intre localitățile în care găgăuzii reprezentau mai mult de jumătate din populație. Alte localități puteau intra în componența autonomiei prin referendum local, inițiat de cel puțin o treime dintre locuitori.
Această formulă era necesară tocmai pentru că distribuția populației nu permitea o delimitare teritorială simplă.
Datele demografice anexate raportului sunt relevante. În cele 31 de localități examinate trăiau 165.645 de persoane, dintre care 133.080 erau găgăuzi, adică 80,34%. Aceste 133.080 de persoane reprezentau 86,72% din totalul găgăuzilor din Republica Moldova. Cu alte cuvinte, aproximativ 13% dintre găgăuzi urmau să rămână în afara teritoriului avut în vedere pentru autonomie.
În același timp, aproape o cincime din populația viitoarei autonomii nu era găgăuză. Raportul atrăgea atenția tocmai asupra situației acestor viitoare „noi minorități” din interiorul autonomiei și asupra necesității garantării drepturilor lor.
Câteva exemple arată complexitatea problemei teritoriale. La Dimitrovo, raportul înregistra numai 65 de găgăuzi dintr-o populație de 1.196 de persoane, alături de 370 de bulgari și 356 de moldoveni. La Chirsova erau 2.337 de găgăuzi din 6.495 de locuitori. La Basarabeasca, dintr-o populație de 15.998 de persoane, numai 250 erau găgăuzi.
Aceste cifre îi conduceau pe autorii raportului la o observație care merită reținută: datele demografice sugerau că o soluție teritorială putea să nu fie cea mai potrivită nici chiar pentru găgăuzi.
Consiliul Europei nu contesta dreptul găgăuzilor la păstrarea identității lor. Dar distribuția populației ridica întrebarea dacă protecția acestei identități trebuia realizată neapărat prin constituirea unei autonomii teritoriale sau dacă alte formule – autonomie culturală, descentralizare, garanții lingvistice și administrative – ar fi putut răspunde necesităților comunității.
De aici rezultă încă o dată caracterul politic al soluției adoptate în 1994. Găgăuzia nu reprezenta numai recunoașterea juridică a unui teritoriu autonom preexistent. Ea era și rezultatul unei decizii politice de a transforma o problemă identitară și separatistă într-o construcție teritorială autonomă în interiorul Republicii Moldova. Iar acestei construcții urmau să-i fie acordate nu numai competențe administrative, culturale și economice considerabile, ci și neobișnuita clauză a autodeterminării externe.
A fost statutul Găgăuziei un compromis?
Răspunsul cel mai simplu este: da. Statutul adoptat la 23 decembrie 1994 a reprezentat un compromis care a permis reintegrarea politică a sudului republicii și abandonarea proiectului unei „Republici Găgăuze” separate.
Privit din această perspectivă, compromisul a avut rezultate incontestabile. Spre deosebire de Transnistria, Găgăuzia a rămas în cadrul constituțional al Republicii Moldova, iar disputa dintre Chișinău și Comrat nu s-a transformat într-un conflict militar de durată.
Dar aceasta este numai o parte a răspunsului. Documentele Consiliului Europei arată că statutul nu reprezenta aplicarea inevitabilă a unui drept internațional al găgăuzilor la autonomie teritorială. Protejarea identității găgăuze era necesară, dar forma concretă prin care urma să fie realizată rămânea, în primul rând, o alegere politică a autorităților Republicii Moldova.
Trebuie, prin urmare, să vedem ce primea fiecare parte prin compromisul din 1994. Pentru Comrat, statutul oferea recunoașterea autonomiei, instituții politice proprii, competențe largi și garanția că, dacă Republica Moldova își schimba statutul de stat independent, Găgăuzia putea recurge la autodeterminare externă. Pentru Chișinău, compromisul însemna pacificarea sudului, eliminarea unei a doua entități separatiste și reafirmarea integrității Republicii Moldova. Dar exista și o consecință politică suplimentară. Pentru noua majoritate favorabilă consolidării unei statalități moldovenești distincte de România, o clauză care lega integritatea teritorială de păstrarea independenței Republicii Moldova nu era incompatibilă cu propriul său proiect politic.
Precedentul transnistrean din 1992 ne împiedică să tratăm această coincidență ca pe un element lipsit de semnificație. Mecanismul nu fusese inventat în negocierile găgăuze. În dosarul transnistrean, dreptul unei regiuni de a-și decide separat viitorul în cazul schimbării statutului Republicii Moldova fusese asociat explicit, într-o etapă a formulării sale, cu eventuala unire cu România.
În 1994, același mecanism apare în proiectul Găgăuziei și, în decembrie, devine normă juridică.
Avem astfel nu două istorii complet separate, ci două dosare care aparțin aceleiași istorii politico-juridice a Republicii Moldova postsovietice. Diferența este că, în Transnistria, formula a rămas parte a unui proces de reglementare nerezolvat, pe fundalul existenței regimului separatist și al prezenței militare ruse. În Găgăuzia, ea a putut fi integrată în dreptul intern al Republicii Moldova.
Această continuitate nu demonstrează existența unui plan unic elaborat la Moscova. Documentele cunoscute ne obligă la mai multă prudență: formula circula foarte devreme și în mediul politic de la Chișinău. Putem constata însă o convergență de interese.
Menținerea Republicii Moldova ca stat distinct de România era compatibilă cu interesele geopolitice ale Federației Ruse în spațiul postsovietic. Pentru o parte a elitei politice de la Chișinău, consolidarea unei statalități moldovenești distincte de România constituia propriul proiect politic. Iar pentru elitele separatiste de la Tiraspol și Comrat, condiționarea apartenenței lor la Republica Moldova de păstrarea independenței acesteia oferea o garanție pentru eventualitatea dispariției statului moldovenesc independent. Aceste interese nu erau identice. Dar într-un punct puteau coincide. De aceea, în locul unei explicații bazate exclusiv pe „naivitatea” autorităților moldovenești, documentele permit formularea unei ipoteze mai complexe: separatismul găgăuz a fost transformat în 1994 într-o autonomie constituțională care a pacificat sudul Republicii Moldova, dar care, prin clauza autodeterminării externe, a îndeplinit simultan și funcția unei garanții împotriva unei eventuale uniri cu România.
De ce merită redeschis dosarul Găgăuziei astăzi?
La peste trei decenii de la adoptarea statutului, Găgăuzia este privită cel mai adesea prin prisma confruntărilor politice curente dintre Comrat și Chișinău, a influenței Federației Ruse sau a disputelor privind competențele instituțiilor autonomiei. Toate aceste probleme sunt importante.
Dar înainte de a discuta despre modul în care funcționează autonomia ar trebui să înțelegem de ce a fost ea construită în această formă.
Raportul Consiliului Europei din 1994 ne arată că soluția teritorială nu era considerată inevitabilă de experții chemați să consilieze autoritățile Republicii Moldova. Ei vedeau problema găgăuză înainte de toate ca pe una politică, observau generozitatea neobișnuită a Chișinăului în negocieri, semnalau riscurile unor competențe insuficient delimitate și atrăgeau atenția asupra consecințelor pe care noua construcție le-ar putea produce.
Opinia juridică a lui Patrick Mooney completa această imagine: drepturile unei minorități trebuiau protejate, dar autonomia nu trebuia confundată cu suveranitatea, iar dreptul internațional nu transforma automat o comunitate etnică într-un subiect îndreptățit la statalitate proprie.
Mai ales însă, revenirea la documentele conflictului transnistrean ne permite să constatăm că principiul autodeterminării condiționate de schimbarea statutului Republicii Moldova precedă statutul Găgăuziei. Într-una dintre formulările sale timpurii, situația av avută în vedere fusese numită explicit: eventuala unire a Republicii Moldova cu România.
Ulterior, România dispare din formulă. Rămâne condiția juridică: schimbarea statutului Republicii Moldova ca stat independent.
În 1994, principiul apare în proiectul statutului Găgăuziei. În decembrie 1994 devine lege. În decembrie 1995 este validat de majoritatea Curții Constituționale, în pofida unei opinii separate care contesta compatibilitatea sa cu principiile suveranității și unității statului. Această succesiune nu demonstrează existența unui singur autor și nici a unui plan unic. Dar demonstrează continuitatea unei idei politice și juridice. Iar aceasta ne conduce la întrebarea centrală. De ce a acceptat Republica Moldova un principiu potrivit căruia schimbarea propriului său statut de stat independent putea deschide unei părți a teritoriului său dreptul de a-și decide separat viitorul?
Răspunsul nu poate fi pur și simplu că aceasta era o obligație inevitabilă impusă de drepturile minorităților. Documentele Consiliului Europei nu susțin o asemenea explicație. Nu poate fi redus nici la presiunile Comratului, pentru că mecanismul exista deja în dosarul transnistrean. Și nu poate fi atribuit pur și simplu Moscovei, deoarece documentele arată că formula circula foarte devreme și în mediul politic de la Chișinău.
Poate că tocmai aici trebuie căutată cheia: în convergența dintre separatismul regional, interesele geopolitice rusești și proiectul unei părți a elitei de la Chișinău de a conserva statalitatea Republicii Moldova distinctă de România.
Autor: Mihai Gribincea (sursa: Reunirea.com)
